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每日经济

地方政策追踪与观察-第233期

添加时间:2014-04-03 16:05:27  浏览次数: 次  :

【行政审批权下放倒逼地方投融资体制改革】...2

行政审批权下放赋予了地方投资自主权,一些行业审批权下放到基层后,能够便捷地促进投资,有利于调动企业和地方的积极性。但新的问题会随之出现——融资压力大了,需要自己找钱……

【多地已着手市政债发行的准备工作】...4

近期,浙江、江苏、北京、江西、广东等地都在为市政债发行做准备。与此同时,防控市政债务风险的地方政府信用评级工作也已开展,相关工作由财政部国库司主持,已组织在一些省份开始试点…

【上海以“新阶层挂职”推进政府机关改革】...8

由于“体制内”的一些障碍,很多改革政策难以取得实质的进展。2013年,上海奉贤区试点了“新社会阶层代表政府挂职”,实施半年后,对推动政府机关改革起到了很好效果……

【县域经济:警惕新型农村合作金融风险】...11

由于2014年中央1号文件对“农民合作社”、“农村合作金融”的鼓励政策,2014年由此被各界视作农民合作社发展的“黄金期”。但值得注意的是,农民资金互助组织因疏于有效监管,很容易出现异化……



【行政审批权下放倒逼地方投融资体制改革】

根据简政放权改革的要求,2013年国务院各部门分批取消和下放了416项行政审批等事项,今年还将再取消和下放行政审批事项200项左右,继续深化投资审批制度改革。在国务院于2013年12月下发的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》中,将风电站,部分火电站,部分水电站,部分铁路,部分公路等审批权下放到省一级部门。目前,山东、湖南、江苏、甘肃等省份已将相对应的投资审批权限进一步下放至市州或县市区政府。

近期湖南、江苏等地最新的政府核准的投资项目目录(2014年本)发布,显示大批的投资审批权限下放。其中《湖南省政府核准的投资项目目录(2014年本)》共取消或下放31项核准权限,其中取消核准权限21项,下放市州或县市区政府核准权限10项。取消核准的事项,包括扩建民用机场项目核准等,下放的包括所有风电站项目核准、除中央在湘企业以外的220千伏以下电网项目核准等,都与国家2013年的投资目录调整有关。

从已公开的山东、湖南、江苏三省下放的审批权限来看,三地下放投资审批权限的程度不一。以风电为例,江苏规定,接入110千伏以上电压等级电网且规模6兆瓦以上风电站由省政府投资主管部门核准,其余项目由市政府投资主管部门核准;山东规定,所有风电站项目由市级政府投资主管部门核准;湖南规定,所有风电站项目由市州或县市区政府核准。又如水电,江苏规定,跨市非主要河流上建设的项目由省政府投资主管部门核准,其余项目由市政府投资主管部门核准;湖南规定,涉及跨市州水资源配置调整的项目由省政府投资或主管部门核准,其余的项目由市州或县市区政府核准。山东规定,在主要河流上建设的项目由国务院投资主管部门核准,其余项目由市级政府投资主管部门核准。

可以预见,在上述省份之后,其他地方省份也将会很快将审批权限下放,但市州和县市区政府能获得哪些权限,还需根据相应省份的实际情况。行政审批权下放赋予了地方投资自主权,一些行业审批权下放到基层后,能够便捷地促进投资,有利于调动企业和地方的积极性。但安邦(ANBOUND)研究人员认为,新的问题会随之出现:地方政府要实现自己的想法并不容易,在一些基础设施建设和行业投资领域,随着审批权限下放,地方“跑部钱进”的机会少了,利用中央背书的机会也少了,同时国家对地方债务风险的管控日趋严格,未来地方要扩大项目投资,将面临巨大的投融资压力。例如,去年城际铁路建设权下放到了地方,一位地方铁路办人士指出,目前铁路还是由省和国家审批为好,原因是省和国家会拿钱。今年“两会”期间,黑龙江、江西、安徽等多个地方省领导拜会了中国铁路总公司,找铁路总公司的目的,不主要为审批项目,而在于资金支持。但铁路行业人士指出,央企也不太可能有更多的钱支持,“主要还是要靠自己,但是多少是会给一些支持。”

这意味着行政审批制度的变革,与化解地方债、城镇化筹资的最终指向一样,也在倒逼地方投融资体制的改革,地方政府必须建立起一种多元化融资渠道。多种迹象显示,市政债和公私合作(PPP)模式有望成为主选项。关于市政债,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》和2014年财政预算报告等多方信息渠道均释放出明确信号:市政债正式落地可期。而关于PPP,财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式,近期财政部组织了政府和社会资本合作(PPP)培训班,增进各级地方财政部门、金融机构和大型企业业务骨干人员的理解和认识,提高PPP的实践能力。同时,财政部正在对PPP项目进行筛选,开展PPP项目试点工作,其中收益性项目或将作为PPP模式的推广重点。

因此,市州和县市区政府迎接投资审批权限下放,必须同步对投融资体制进行改革,积极推动构建鼓励和引导社会资本参与项目建设的制度环境。(ACY)

【多地已着手市政债发行的准备工作】

目前,《预算法》不允许地方自行发债,地方债券发行有两种方式,一是财政部代发行,二是通过地方融资平台发行城投债。但进入2014年,多个信息渠道释放出允许地方自行发债的信号。现在,尽管市政债还未正式落地,但不少地区在基建融资方式开始向市政债方向靠拢。据悉,近期浙江、江苏、北京、江西、广东等地区都在为市政债发行做准备。其中,浙江温州尝试对民资推出项目入股,操作上明确了用项目净利润来兑付投资人的收益,并用市政府财政拨款设立备付金,以这种方式曲线试水市政债。

事实上,在去年10月份,浙江省就透露研究发行温州市政债,更早的是在温州成为金融改革试验区以后,就开始曲线试水市政债。2012年,温州市决定将开工建设的城市轨道交通全力向民资开放,由此成立了温州幸福轨道交通股份有限公司,作为市域铁路S1线项目法人和融资平台,吸引国有资本、企业资本和自然人资本共同参与建设。

S1线长52.22公里、总投资估算176亿元。幸福轨道公司将S1线项目资本金中的35亿元向社会定向筹集,1股1万元,即35万股。社会定向筹集的股份分为实业类企业股和投资管理类企业股。实业类企业股,股东主要是公司法人和合伙企业,以温州百强中小企业和国内温州商会会员企业为主,投资起点2000万元,按年6%固定收益率取得收益分配,同时参与幸福轨道公司超额盈余分配,满一年后可在温州市股权营运中心有限公司交易出让。投资管理类企业股,先由部分自然人出资注册成立若干个投资管理类企业,再由这些企业向社会公众定向筹集资金,专项用于温州市域铁路建设。个人投资起点为1股,即1万元。年固定回报率为税后6%,不参与幸福轨道公司超额盈余分配。自然人持有合伙份额满一年后,可以通过温州股权营运中心有限公司交易转让,也可以到幸福轨道中心办理退出手续。个人投资者可在温州的工行、建行、农行等指定网点认购。

目前,温州对城域铁路项目募资了两期共25亿元。在操作上,“幸福股份”民间募资的资金使用情况将由合作的银行进行监督。此外,温州市还通过财政资金拨款,为“幸福股份”铁路交通建设项目建立了10亿元专项偿付准备金,用于保障个人投资者的股权回购。同时,在S1项目轨道沿线划出必要的土地,出让给市铁投集团,进行统一规划,利用土地出让、开发的净收益,来确保支付幸福轨道公司股东的年固定回报收益和个人投资者投资回购的资金需要,以及偿还银团贷款本息等。

现在,温州市正在筹备推出“蓝海股份”,用同样的方式募集围海围垦的建设资金,计划分二期,以增资扩股方式向民资募集36亿元。市政债是将民间资金与实体项目融资对接的一个重要渠道,温州所做的尝试类似于市政债的雏形,等到市政债政策落地,依靠前期积累的经验和市场基础,温州就可名正言顺地通过市政债的形式来募资。

为了防控市政债务风险,发行市政债还需完善政府信用评级制度、财政透明度。据悉,地方政府信用评级的研究工作由财政部国库司主持,已经在全国范围内的多个省份完成调研。与此同时,国库司已经组织在一些省份开始试点,试编权责发生制的政府综合财务报告。

同时,多家学术机构、评级公司也自发组织了不少地方政府信用评级的研究和实践工作,希望自下而上形成合力促进地方政府信用评级体系尽快建立,这其中就包括了我们曾提到过的北大光华管理学院和中债资信。北京大学光华管理学院城市经济财政及金融研究组从2013年7月起启动了对广东省揭阳市在经济、财政和信用情况的全面评估,并透过分析财政和融资状况来研究该市经济发展战略的合理性和可持续性,在此基础上,给揭阳市提供了A+的政府信用评级;中债资信在2013年9月与中国社科院金融研究所签署了地方政府评级合作协议,并发布了中国地方政府评级方法和模型,现正在开展一些地区试评级工作。但不可否认的是,一些评级公司热衷于评级,是因为地方政府很多,对其评级是很大一笔生意,这是一个商机,所以很热心,同时也不排除一些评级存在商业化倾向,掺杂利益因素。为了避免出现这样的问题,国家很有可能在市政债落地之前,出台政府信用评级的规则、守则。因此,地方政府不必急于与商业性的评级机构形成合作关系。

对于目前的情况,安邦(ANBOUND)研究人员认为,虽然目前允许地方政府发债的政策已开启,可是《预算法》的修改并不是一蹴而就,允许地方政府发债的具体落实会有一个时间表,预计短期内地方政府还难以成为独立发债主体。对地方政府来说,更为可行的是,借鉴温州经验探索类市政债的发行。(LCY)

【上海以“新阶层挂职”推进政府机关改革】

十八界三中全会《决定》和2014年政府工作报告均提出,“推进政府职能转变和机构改革”。事实上,这是一个多年的老命题,在具体执行中,由于“体制内”的一些障碍,很多改革政策难以取得实质的进展。2013年,上海市委统战部和市委组织部联合试点了“新社会阶层代表政府挂职”。选派新的社会阶层人士到政府部门挂职锻炼,原是团结引导新的社会阶层人士工作的一个举措,目的是为他们提供一个在基层一线工作历练的平台,增进对政府工作的了解和理解,但实施半年后,对推动政府机关改革起到了很好效果。

2013年7月,上海新的社会阶层代表人士奉贤实践锻炼基地挂牌,三位在金融、信息技术和法律领域的专业人士分别走上奉贤区发改委、司法局和科委的行政副职岗位,开始为期一年的挂职锻炼。上海市委组织部专门给3个新阶层代表订了“规矩”——不拿工资、不从事与本人主业相关的业务,任实职、干实事、不走过场,每周至少到单位工作3天。

半年中,三位新阶层代表在各自岗位上分别顶住了诸如“集体辞职要挟”等多种压力,推动所在部门或领域的改革。其中担任奉贤区发改委副主任的邵楠,在100天内做成了三件事,包括“奉贤区国有担保中心”全部企业化、成立奉贤区金融业联合会和成立上市企业联合会。

邵楠在奉贤区发改委主抓金融办,这个部门负责奉贤区所有银行、保险、担保、融资租赁、小额贷款业务以及6家上市企业事宜。两年前,金融办开始筹划建立奉贤区金融业联合会,一年多前着手筹建奉贤区上市公司联合会,却迟迟未见建成。原因是,一些在体制内干部看来难以协调的事儿。比如金融业联合会,之前迟迟成立不了因为人事问题“摆不平”,被“谁做会长、谁做秘书长”之类的事儿耽搁了;到了上市公司联合会那里,难题则成了“领导出不出席”成立大会。邵楠分管两个月后,两个联合会都建成了。邵楠把金融业联合会的企业家们聚集起来,用“单独聊、私下聊、公开聊、开会聊”的方式,把关系协调好了。而在“领导出不出席”的问题上,邵楠的原则令公务员们耳目一新,“我就把成立大会定在这一天,邀请函发给领导,他有空就来,没空不来也没关系”。实际结果是,这两件拖了很长时间没办成的事儿,最终都有了结果,领导也来了,协会也成立了。

最难办的是把“奉贤区担保中心”这个隶属发改委的事业单位改制成一家企业。奉贤区担保中心原本是一家财政全额拨款的事业单位,有8个事业编制。改制后,该中心将转由区国资和市科委科技创新基金共同持股,成为一家国资企业,公司老总的年薪将从10余万元翻番至数十万元。这件事奉贤区筹备了两年,进展缓慢。邵楠决定,采取项目时间倒推制来推进工作,即确定在某一天企业化必须全部完成,列出之前需要处理的各种问题,以期加快进程。当得知担保中心全部由事业编制向企业化转变时,习惯了工作安逸、每月拿几千元固定工资的一些员工,并不情愿被推到市场的风口浪尖,参与公开招聘,甚至有人以全体辞职来要挟,要求担保中心回到事业体制。迫于员工辞职的压力,原本定好的公司老总临到改制的当口也竟然说不干了。邵楠的解决办法是社会招聘。担保中心向社会发布招聘广告后,一下子有几十人来应聘。原来的员工傻眼了,有人来说情,希望再给一次机会。邵楠的回答是:“要想进来可以,必须和其他人一样参加考试。”他自己拟定笔试题、面试题和打分标准,一个个面试。一轮下来,在50名应试者中挑选了6人。原来的员工,仅有两人通过笔试和面试留下来。

担保公司对外公开招聘期间,不少人给邵楠“打招呼”,与他关系不错的奉贤当地人找过,与他相熟的领导找过,更大一些、平时都没机会见的领导也通过各种途径、各种人“暗示”他,某某年轻人不错,可以考虑委以重任。面对各种“打招呼”,邵楠的回应是“不管是谁,一律参加统一考试”。最终,一些没有“背景”却经验丰富的选手成为这个国资担保公司的首选。

上海奉贤区的这个案例给其他地方政府的机构改革提供了一条思路,对体制内难以解决的问题,可以通过引进体制外的人才放开手脚来干。此外,还需注意到两点:一是所属政府领导的支持。奉贤区区委书记对新阶层挂职非常欢迎,他希望“挂职干部不能因为挂职时间短就被束缚手脚,要敢于破解难题”,“成为奉贤干部队伍建设中的鲇鱼”,激活整个干部队伍。二是外来人才本身的素质。邵楠在多年前曾是深圳的一名公务员,对于体制内相当了解,知道改制的软肋在哪里,后来经过了下海经商从事广告行业,再到投资公司从销售做起,做过证券公司高管,后来又自己创业,因此具有较强的个人能力和职业素养。(LCY)

【县域经济:警惕新型农村合作金融风险】

近年来,农村金融政策的放宽为我国农村金融改革提供了良好的历史机遇,农民资金互助组织迅猛发展。现阶段我国新型农民合作金融大致形成了五种形态:一是农民合作社内部的信用合作;二是由供销社发起的合作金融组织;三是2007年以来在银监会框架下形成的农村资金互助组织;四是社区性的合作金融组织,比如在全国各地广泛存在的农村社区合作基金和社区发展基金,一般由政府扶贫资金启动;五是基于网络的新型合作金融形态,诸如P2P这样的互联网金融形式。农民资金互助组织与银行最大的区别是,没有吸存功能,是以吸收社员股金、互助金等为资金来源,主要用于投放社员生产生活所需资金的“民办、民管、民收益、民担风险”的互助性资金专业服务组织。

2014年中央1号文件再次重申,“鼓励发展多种形式的农民合作社”,“在农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,发展新型农村合作金融组织。”由于政策鼓励,新型农村合作金融组织如雨后春笋,但值得注意的是,因疏于有效监管,一些地方的农民资金互助组织在迅猛发展中走了样。

近期,河北、江苏等一些地区被曝出农民合作社出现了异化现象,最为典型的案例就是变身为山寨银行,以高息来招揽农民的存款。近日,江苏句容一家名为“中远农村经济信息专业合作社”的合作社因涉嫌非法吸收公众存款被句容市公安局查封。这家合作社以2倍于同期银行利率向社员吸收存款并向社员放贷。这家合作社有像银行一样的柜台、银行卡、存单、存折,门面装饰、宣传牌也和一般的农村信用社的很相似。

在河北省则有一家更大的农合组织——河北农合公司(又称河北农合社)。这家公司在平山县、藁城市、无极县、新乐市、霸州市等地都设有网点。虽然在农村,但这些农合网点营业厅内与银行营业机构没什么区别,装修风格与银行一样,装有不锈钢隔离柜台,并摆设了密码设置装备。据悉,该公司成立至今经营业务较为单一,主要经营吸储和放贷业务,以约定利率的形式吸收农民入股。该公司在5年间,培训系统人员2万人次,涉及11个省、50个县、2000余个河北农合社网点。

其实,农民资金互助组织的异化并非是当下才出现的新事物,早在2年前在江苏地区就曾爆发过一起影响比较大的农合社集资案。该集资案共波及灌南、沭阳、邳州、连云港、徐州等地,涉及金额高达8000多万,而根源皆因以上合作社的工作人员违规操作,做假账、高息吸储,将本该用于农业生产的资金挪作他途,并收取高额利息,赚取利差,后因资金链断裂致东窗事发。

虽然早有前车之鉴,但这种现象并未消失,反而呈现出越演越烈之势。据悉,自2013年年初起,江苏省多地再次出现储户“挤兑危机”,而起因却和往年如出一辙。曾获当地民政局核发的“农民资金互助合作社”人去钱空,众多储户的存款无法兑付。据储户们的粗略统计,目前涉及金额或达数亿元。

农民资金互助组织异化最根本的原因是缺乏监管。按照谁批谁管理的规定,村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类新型农村金融机构受银监会的监管,但截至2013年6月,仅有49家农村资金互助社获得银监会发的金融牌照,大量的农村资金互助社并没有得到银监会的合法性认可。此外,大部分以合作社形式成立的农民资金互助组织,由地方的农工、民政、工商等部门批准,虽然也从事金融业务,但实际并不在银监部门的监管范围内,而农工、民政、工商等部门并不懂金融,无法监管。

由于2014年中央1号文件对“农民合作社”、“农村合作金融”的鼓励,2014年由此被各界视作农民合作社发展的“黄金期”。对此,各地方政府应尽早建立起具有监管效力的地方监管系统,将金融办、人民银行、银监等懂金融的部门纳入,形成合力,避免新型农村合作金融酝酿更多风险。(RCY)
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